Desregulación del mercado de viajeros por ferrocarril: alternativas y grados de libertad. El caso español (I)

Por

José Enrique Villarino Valdivielso
Economista

Ex Jefe de Planificación de Cercanías de RENFE Operadora
(1994-2006)
Ex Jefe del Gabinete de Proyectos Estratégicos
de la Dirección General de los Servicios de ALTA VELOCIDAD- LARGA DISTANCIA
de RENFE Operadora
(2006-2008)

FTF comienza hoy una serie de artículos sobre determinados aspectos de la liberalización del mercado de viajeros por ferrocarril, tema de gran actualidad, cuyo plazo según las directivas europeas y compromidos asumidos por el Gobierno español, vence el año próximo. FTF espera que las ideas contenidas en esta colaboración sirvan para aclarar el panorama y fijar unas estrategias claras de este crucial proceso para el ferrocarril y el transporte nacional.

Resumen

Han pasado ya cinco años de la aprobación de la Ley 39/2003 de 17 de Noviembre y, poco más o menos, todo sigue igual en el sector ferroviario, salvo la, más teórica que otra cosa, liberalización del transporte de mercancías. Nuevas operadoras han certificado su aptitud para operar en este segmento, pero los grandes números del mercado siguen siendo los mismos o casi los mismos. Es más, el régimen de oligopolio –cuasi monopolio- en que se ha venido operando desde la fundación de la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles allá por el año 1941 se ha visto reforzado por las alianzas, algunas nada desdeñables, de RENFE con otras operadoras públicas extranjeras de mercancías. No puede hablarse por tanto, estrictu sensu, de privatización. A fecha de hoy el tamaño del negocio público es mayor si cabe todavía. No obstante no es a esto a lo que se refiere esta comunicación sino al amplio abanico de incógnitas que se abren de cara a 2010 y sucesivos años en el transporte de viajeros por ferrocarril.

Lo que sigue a continuación se articula en tres secciones que se refieren a los siguientes aspectos: la primera de ellas comenta el alcance que pueden tener las distintas alternativas de desregulación según los grados, que van desde tímidas medidas liberalizadoras a las más radicales privatizaciones, al estilo de la experiencia británica y un breve panorama del estado del arte en Europa. En segundo lugar se abordan algunas cuestiones que afectan actualmente a los distintos tipos de servicios. Las soluciones a estos problemas deben garantizar que no tengan que retornar a los presupuestos públicos los posibles negocios fallidos de los agentes privados y los transferidos a otras administraciones, de tal manera que el órgano regulador –FOMENTO en el caso español- desarrolle un proceso des-regulador ordenado, coherente y viable. Finalmente, en la tercera sección se establecen unas recomendaciones finales sobre algunas estrategias para llevar a cabo este proceso en el ferrocarril de viajeros. Y decimos, de llevarse a cabo porque ¿es quizá en tiempos de crisis la mejor oportunidad para llevar a cabo este tipo de proyectos?

Clasificación JEL: L33, L43, L92;
Palabras Clave: desregulación, liberalización, privatización, transferencias, viajeros, ferrocarril, españa

Sección 1:
Alcance de las alternativas des-reguladoras

Liberalizar, privatizar o transferir ¿qué?

2010 es el año fijado para la des-regulación(*) de viajeros, pero cuál va a ser el contenido de esa desregulación es quizá la pregunta más difícil de contestar. No mucho menor es la dificultad de contestar a esta otra: ¿qué liberalizar, privatizar o transferir? Quizá ambas cuestiones estén relacionadas y pudiera ser que el contenido de los grados de liberalización sea, más que nada, una función de aquello que se liberalice, se privatice o se transfiera. El negocio del transporte de viajeros y sobre todo el ferroviario tiene negocios que no son “negocio” en modo alguno y otros que, por el contrario, llevan camino de serlo.

Tampoco el recurso a las experiencias comparadas nos pueden arrojar mucha luz en este asunto ya que el batacazo de la experiencia privatizadora británica, con su origen en una errónea privatización de la infraestructura, ha retraído los ya de por sí escasos impulsos del resto de administraciones ferroviarias y gobiernos europeos, que nunca han destacado, lógicamente sobre todo las primeras, por sus afanes liberalizadores y privatizadores.

Por liberalización se entiende la flexibilización de las condiciones de entrada en el mercado de transporte ferroviario, flexibilización tarifaria, condiciones de explotación, etc, en un contexto en el que todavía existe una presencia prevalente de las administraciones públicas y en las que éstas siguen conservando la titularidad de las explotaciones. Una mayor liberalización es aplicable respecto de todos los tipos de servicios.

La descentralización considera las transferencias de titularidad entre administraciones, como regla general desde el Estado a las administraciones autonómicas o regionales, para explotar, fundamentalmente, los servicios de Cercanías de las grandes aglomeraciones metropolitanas y las principales áreas urbanas españolas, pero en la que caben también buena parte de los servicios convencionales de media distancia.

El capítulo de las concesiones administrativas es la figura más utilizada en el mercado del transporte regular por carretera, aunque nada impide considerar como tales los denominados contratos-programa que tanto la administración central como las autonómicas suscriben con las explotadoras públicas –en el caso de las privadas la figura dominante suele ser la concesión - de los servicios ferroviarios de cercanías y regionales (media distancia), conservando la administración central la titularidad de los mismos, subvencionando determinados servicios –caso de CCAA- o la totalidad de ellos –caso de las cercanías-.

La colaboración público-privada, mediante la creación de empresas con capital mixto, se concreta, dentro del ámbito ferroviario, en las alianzas de las operadoras públicas que todavía integran en el negocio los talleres de mantenimiento de sus vehículos, con las empresas de capital privado, fabricantes del material móvil. Este tipo de alianzas, que son frecuentes en el mercado ferroviario europeo y español, también se producen, aunque en menor medida, en el ámbito de la explotación entre operadoras públicas de distintas nacionalidades como es el caso de las sociedades filiales que explotan servicios internacionales de viajeros.

En el último escalón del gradiente, está la privatización de los servicios, entendida ésta en el pleno sentido del término, mediante la transferencia de la titularidad, gestión y la venta de los activos a la iniciativa privada para su explotación. Esta figura de la privatización pura y dura conlleva no pocas dificultades a la hora de la valoración de los activos, la segregación de los empleos públicos a la esfera privada así como la comunicación a la sociedad de las ventajas económicas y sociales de la privatización.

Grados plausibles de desregulación de los
Servicios Ferroviarios de Viajeros

Fuente: Elaboración propia
Tabla 1

(*) Preferimos utilizar el término “desregulación” como expresión con significado neutro, dejando el término “liberalización” para una de las categorías desreguladoras de los mercados.

La Tabla 1 muestra la adscripción más “acomodable” de cada una de las figuras desreguladoras a los distintos tipos de servicios ferroviarios en la que se puede apreciar que las medidas liberalizadoras del mercado encajan en todos los tipos de servicios. La descentralización de servicios a favor de otras administraciones –Estado a CCAA- se acomodan esencialmente a los servicios de cercanías o los de media distancia, ya que la larga distancia convencional y la AV al atravesar territorios intercomunitarios son por ley de competencia estatal. Los metropolitanos y los metros ligeros y tranvías suelen estar en manos de las CCAA los primeros, y los ML y TR bajo fórmulas mixtas o privadas en su totalidad. Finalmente, son servicios candidatos a ser plenamente privatizables los servicios de Alta Velocidad , así como los tranvías y metros ligeros, si bien la mayoría de éstas infraestructuras son explotadas bajo la figura concesional por las administraciones autonómicas o municipales.